國務院關于進一步貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》的通知
國發〔2021〕26號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）已經十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂通過。為進一步貫徹實施行政處罰法，現就有關事項通知如下：
行政處罰法是規范政府行為的一部重要法律。貫徹實施好新修訂的行政處罰法，對推進嚴格規范公正文明執法，保障和監督行政機關有效實施行政管理，優化法治化營商環境，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，加快法治政府建設，推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。新修訂的行政處罰法體現和鞏固了近年來行政執法領域取得的重大改革成果，回應了當前的執法實踐需要，明確了行政處罰的定義，擴充了行政處罰種類，完善了行政處罰程序，強化了行政執法責任。各地區、各部門要從深入學習貫徹習近平法治思想，加快建設法治國家、法治政府、法治社會的高度，充分認識新修訂的行政處罰法施行的重要意義，采取有效措施，作出具體部署，扎實做好貫徹實施工作。
（一）開展制度化規范化常態化培訓。行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭認真學習行政處罰法，深刻領會精神實質和內在要求，做到依法行政并自覺接受監督。各地區、各部門要將行政處罰法納入行政執法培訓內容，作為行政執法人員的必修課，使行政執法人員全面理解和準確掌握行政處罰法的規定，依法全面正確履行行政處罰職能。各地區、各部門要于2022年6月前通過多種形式完成對現有行政執法人員的教育培訓，并持續做好新上崗行政執法人員培訓工作。
（二）加大宣傳力度。各地區、各部門要將行政處罰法宣傳納入本地區、本部門的“八五”普法規劃，面向社會廣泛開展宣傳，增強全民法治觀念，提高全民守法意識，引導各方面監督行政處罰行為、維護自身合法權益。要按照“誰執法誰普法”普法責任制的要求，落實有關屬地管理責任和部門主體責任，深入開展行政執法人員、行政復議人員等以案釋法活動。
（三）加強立法釋法有關工作。起草法律、法規、規章草案時，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式實施懲戒的，要依法設定行政處罰，不得以其他行政管理措施的名義變相設定，規避行政處罰設定的要求。對上位法設定的行政處罰作出具體規定的，不得通過增減違反行政管理秩序的行為和行政處罰種類、在法定幅度之外調整罰款上下限等方式層層加碼或者“立法放水”。對現行法律、法規、規章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭議的，要依法及時予以解釋答復或者提請有權機關解釋答復。
（四）依法合理設定罰款數額。根據行政處罰法規定，尚未制定法律、行政法規的，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以按照國務院規定的限額設定一定數額的罰款。部門規章設定罰款，要堅持過罰相當，罰款數額要與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，該嚴的要嚴，該輕的要輕。法律、行政法規對違法行為已經作出罰款規定的，部門規章必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。尚未制定法律、行政法規，因行政管理迫切需要依法先以部門規章設定罰款的，設定的罰款數額最高不得超過10萬元，且不得超過法律、行政法規對相似違法行為的罰款數額，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，設定的罰款數額最高不得超過20萬元；超過上述限額的，要報國務院批準。上述情況下，部門規章實施一定時間后，需要繼續實施其所設定的罰款且需要上升為法律、行政法規的，有關部門要及時報請國務院提請全國人大及其常委會制定法律，或者提請國務院制定行政法規。本通知印發后，修改部門規章時，要結合實際研究調整罰款數額的必要性，該降低的要降低，確需提高的要嚴格依照法定程序在限額范圍內提高。地方政府規章設定罰款的限額，依法由省、自治區、直轄市人大常委會規定。
（五）強化定期評估和合法性審核。國務院部門和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門要認真落實行政處罰定期評估制度，結合立法計劃規劃每5年分類、分批組織一次評估。對評估發現有不符合上位法規定、不適應經濟社會發展需要、明顯過罰不當、缺乏針對性和實用性等情形的行政處罰規定，要及時按照立法權限和程序自行或者建議有權機關予以修改、廢止。要加強行政規范性文件合法性審核，行政規范性文件不得設定行政處罰；違法規定行政處罰的，相關規定一律無效，不得作為行政處罰依據。
（六）依法全面正確履行行政處罰職能。行政機關要堅持執法為民，通過行政處罰預防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，不得違法實施行政處罰，不得為了處罰而處罰，堅決杜絕逐利執法，嚴禁下達罰沒指標。財政部門要加強對罰繳分離、收支兩條線等制度實施情況的監督，會同司法行政等部門按規定開展專項監督檢查。要持續規范行政處罰行為，推進事中事后監管法治化、制度化、規范化，堅決避免運動式執法等執法亂象。
（七）細化管轄、立案、聽證、執行等程序制度。各地區、各部門要嚴格遵守法定程序，結合實際制定、修改行政處罰配套制度，確保行政處罰法的有關程序要求落到實處。要進一步完善地域管轄、職能管轄等規定，建立健全管轄爭議解決機制。兩個以上行政機關屬于同一主管部門，發生行政處罰管轄爭議、協商不成的，由共同的上一級主管部門指定管轄；兩個以上行政機關屬于不同主管部門，發生行政處罰管轄爭議、協商不成的，司法行政部門要會同有關單位進行協調，在本級人民政府領導下做好指定管轄工作。要建立健全立案制度、完善立案標準，對違反行政管理秩序的行為，按規定及時立案并嚴格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處。確需通過立法對辦案期限作出特別規定的，要符合有利于及時查清案件事實、盡快糾正違法行為、迅速恢復正常行政管理秩序的要求。要建立健全行政處罰聽證程序規則，細化聽證范圍和流程，嚴格落實根據聽證筆錄作出行政處罰決定的規定。要逐步提高送達地址確認書的利用率，細化電子送達工作流程，大力推進通過電子支付系統繳納罰款，加強信息安全保障和技術支撐。
（八）規范電子技術監控設備的設置和使用。行政機關設置電子技術監控設備要確保符合標準、設置合理、標志明顯，嚴禁違法要求當事人承擔或者分攤設置電子技術監控設備的費用，嚴禁交由市場主體設置電子技術監控設備并由市場主體直接或者間接收取罰款。除有證據證明當事人存在破壞或者惡意干擾電子技術監控設備、偽造或者篡改數據等過錯的，不得因設備不正常運行給予其行政處罰。要定期對利用電子技術監控設備取證的行政處罰決定進行數據分析；對同一區域內的高頻違法行為，要綜合分析研判原因，推動源頭治理，需要改進行政管理行為的，及時采取相應措施，杜絕以罰代管。要嚴格限制電子技術監控設備收集信息的使用范圍，不得泄露或者向他人非法提供。
（九）堅持行政處罰寬嚴相濟。各地區、各部門要全面推行行政裁量基準制度，規范行政處罰裁量權，確保過罰相當，防止畸輕畸重。行政機關不得在未查明違法事實的情況下，對一定區域、領域的公民、法人或者其他組織“一刀切”實施責令停產停業、責令關閉等行政處罰。各地區、各部門要按照國務院關于復制推廣自由貿易試驗區改革試點經驗的要求，全面落實“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的規定，根據實際制定發布多個領域的包容免罰清單；對當事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書等方式教育、引導、督促其自覺守法。要加大食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障等關系群眾切身利益的重點領域執法力度。發生重大傳染病疫情等突發事件，行政機關對違反突發事件應對措施的行為依法快速、從重處罰時，也要依法合理保護當事人的合法權益。
（十）健全法律責任銜接機制。各地區、各部門要細化責令退賠違法所得制度，依法合理保護利害關系人的合法權益；當事人主動退賠，消除或者減輕違法行為危害后果的，依法予以從輕或者減輕行政處罰。要全面貫徹落實《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，加強行政機關和司法機關協調配合，按規定暢通案件移送渠道，完善案件移送標準和證據認定保全、信息共享、工作協助等機制，統籌解決涉案物品歸口處置和檢驗鑒定等問題。積極推進行政執法與刑事司法銜接信息平臺建設。對有案不移等，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（十一）縱深推進綜合行政執法體制改革。省、自治區、直轄市人民政府要統籌協調推進綜合行政執法改革工作，建立健全配套制度，組織編制并公開本地區綜合行政執法事項清單。有條件的地區可以在統籌考慮綜合性、專業性以及防范風險的基礎上，積極穩妥探索開展更大范圍、更多領域集中行使行政處罰權以及與之相關的行政檢查權、行政強制權。建立健全綜合行政執法機關與業務主管部門、其他行政機關行政執法信息互聯互通共享、協作配合工作機制。同時實施相對集中行政許可權和行政處罰權的，要建立健全相關制度機制，確保有序銜接，防止出現監管真空。
（十二）積極穩妥賦權鄉鎮街道實施行政處罰。省、自治區、直轄市根據當地實際情況，采取授權、委托、相對集中行政處罰權等方式向能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處賦權，要注重聽取基層意見，關注基層需求，積極穩妥、科學合理下放行政處罰權，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監督；要定期組織評估，需要調整的及時調整。有關市、縣級人民政府及其部門要加強對鄉鎮人民政府、街道辦事處行政處罰工作的組織協調、業務指導、執法監督，建立健全評議考核等配套制度，持續開展業務培訓，研究解決實際問題。鄉鎮人民政府、街道辦事處要不斷加強執法能力建設，依法實施行政處罰。
（十三）規范委托行政處罰。委托行政處罰要有法律、法規、規章依據，嚴格依法采用書面委托形式，委托行政機關和受委托組織要將委托書向社會公布。對已經委托行政處罰，但是不符合行政處罰法要求的，要及時清理；不符合書面委托規定、確需繼續實施的，要依法及時完善相關手續。委托行政機關要向本級人民政府或者實行垂直管理的上級行政機關備案委托書，司法行政等部門要加強指導、監督。
（十四）提升行政執法合力。逐步完善聯合執法機制，復制推廣“綜合查一次”經驗，探索推行多個行政機關同一時間、針對同一執法對象開展聯合檢查、調查，防止執法擾民。要健全行政處罰協助制度，明確協助的實施主體、時限要求、工作程序等內容。對其他行政機關請求協助、屬于自身職權范圍內的事項，要積極履行協助職責，不得無故拒絕、拖延；無正當理由拒絕、拖延的，由上級行政機關責令改正，對相關責任人員依法依規予以處理。要綜合運用大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等技術，先行推進高頻行政處罰事項協助，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。有關地區可積極探索跨區域執法一體化合作的制度機制，建立健全行政處罰預警通報機制，完善管轄、調查、執行等方面的制度機制，為全國提供可復制推廣的經驗。
（十五）強化行政執法監督。要加快建設省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系，創新監督方式，強化全方位、全流程監督，提升行政執法質量。要完善執法人員資格管理、執法行為動態監測、行政處罰案卷評查、重大問題調查督辦、責任追究等制度機制，更新行政處罰文書格式文本，完善辦案信息系統，加大對行政處罰的層級監督力度，切實整治有案不立、有案不移、久查不結、過罰不當、怠于執行等頑瘴痼疾，發現問題及時整改；對行政處罰實施過程中出現的同類問題，及時研究規范。要完善評議考核、統計分析制度，不得以處罰數量、罰沒數額等指標作為主要考核依據。要綜合評估行政處罰對維護經濟社會秩序，保護公民、法人或者其他組織合法權益，提高政府管理效能的作用，探索建立行政處罰績效評估制度。各級人民政府要不斷加強行政執法協調監督隊伍建設，確保力量配備、工作條件、能力水平與工作任務相適應。
各地區、各部門要把貫徹實施好新修訂的行政處罰法作為當前和今后一段時期加快建設法治政府的重要抓手，切實加強和改進相關行政立法，規范行政執法，強化行政執法監督，不斷提高依法行政的能力和水平。要梳理總結貫徹實施行政處罰法的經驗做法，及時將重要情況和問題報送司法部。司法部要加強統籌協調監督，指導各地區、各部門抓好貫徹實施工作，組織開展行政處罰法貫徹實施情況檢查，重大情況及時報國務院。此前發布的國務院文件有關規定與本通知不一致的，以本通知為準。
國務院
2021年11月15日
