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最高人民法院關(guān)于侵權(quán)行為導(dǎo)致流浪乞討人員死亡，無賠償權(quán)利人或者賠償權(quán)利人不明的，民政部門能否提起民事訴訟的復(fù)函
(2010)民一他字第23號
安徽省高級人民法院：
你院〔2010〕皖刑他字第0034號、〔2010〕皖民一他字第0006號《關(guān)于被告人張男男交通肇事刑事附帶民事案及王小東道路交通事故人身損害民事賠償案有關(guān)問題的請示報(bào)告》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
流浪乞討人員因侵權(quán)行為導(dǎo)致死亡，無賠償權(quán)利人或者賠償權(quán)利人不明，在法律未明確授權(quán)的情況下，民政部門向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。已經(jīng)受理的，駁回起訴。
此復(fù)
二〇一〇年十二月九日
安徽省高級人民法院關(guān)于被告人張男男交通肇事刑事附帶民事案及王小東道路交通事故人身損害民事賠償案有關(guān)問題的請示報(bào)告
(2010年8月16日 〔2010〕皖刑他字第0034號、〔2010〕皖民一他字第0006號)
近期，安徽省淮南市中級人民法院在審理張男男交通肇事刑事附帶民事訴訟一案中，安徽省滁州市中級人民法院在審理王小東道路交通事故人身損害民事賠償一案中，均就民政部門是否具有訴訟主體資格及精神損害撫慰金是否應(yīng)予支持等問題陸續(xù)向我院請示。我院審判委員會討論認(rèn)為上述案件屬于刑事、民事審判中出現(xiàn)的新問題，就如何適用法律問題，特向你院請示。現(xiàn)將兩個(gè)案件的基本情況和處理意見報(bào)告如下：
附帶民事訴訟原告人淮南市毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局。
被告人張男男，男，1990年6月2日生，漢族，出租車駕駛員，安徽省鳳臺縣人，住鳳臺縣丁集鄉(xiāng)宋塘村張?jiān)珀?duì)289號。2009年7月6日因涉嫌犯交通肇事罪被淮南市公安局毛集分局刑事拘留，同年7月16日被逮捕。現(xiàn)羈押于鳳臺縣看守所。
附帶民事訴訟被告人湯敬松，男，1979年3月6日出生，漢族，安徽省鳳臺縣人，住鳳臺縣城關(guān)鎮(zhèn)青年路7-76。
附帶民事訴訟被告人張玉，男，1980年1月2日出生，漢族，安徽省鳳臺縣人，住鳳臺縣城關(guān)鎮(zhèn)峽石路13號1棟1單元501。
附帶民事訴訟被告人中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司淮南市潘集區(qū)支公司。
2009年7月5日21時(shí)15分許，被告人張男男駕駛皖DT7116號出租車，由東向西行駛至S102線淮南市鳳臺縣毛集大壩路段時(shí)，碰撞到由北向南過馬路的一名流浪女性行人，致該行人當(dāng)場死亡。事發(fā)后，張男男駕車逃離現(xiàn)場。經(jīng)淮南市公安局交通警察支隊(duì)毛集大隊(duì)認(rèn)定，張男男負(fù)此事故的全部責(zé)任。被告人張男男親屬于案發(fā)后主動提交賠償款人民幣8萬元。案發(fā)后，鳳臺縣人民檢察院于2009年9月27日向淮南市毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局發(fā)出監(jiān)督起訴意見書，認(rèn)為死亡的女性行人基本情況不詳，為保護(hù)死者的合法權(quán)益，建議毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局及時(shí)提出刑事附帶民事訴訟，要求張男男作出經(jīng)濟(jì)賠償。
鳳臺縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：附帶民事訴訟原告人毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局與本案沒有直接利害關(guān)系，也不是賠償權(quán)利人，故附帶民事訴訟原告人毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局系不符合條件的當(dāng)事人。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，駁回毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局的起訴。毛集區(qū)民政局上訴提出：1.其提起刑事附帶民事訴訟系履行民政部門職責(zé)，鳳臺縣人民檢察院鳳檢監(jiān)字(2009)第01號監(jiān)督起訴意見書建議其作為原告人提起刑事附帶民訴訟。2.其代位訴訟、代位保管賠償款是為了使受害人合法權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)。3.依據(jù)交通事故責(zé)任認(rèn)定書認(rèn)定，死者無名氏不承擔(dān)責(zé)任，故本案被告人和刑事附帶民事訴訟被告人均應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。綜上，請求二審撤銷原審裁定，判令支持其上訴請求。
淮南市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為一審刑事部分的判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。但對民政部門是否具有訴訟主體資格形成兩種意見：第一種意見認(rèn)為：民政部門不具有訴訟主體資格，毛集區(qū)民政局不能作為附帶民事訴訟原告代替無名氏起訴。第二種意見認(rèn)為：毛集區(qū)民政局可以作為附帶民事訴訟原告代替無名氏起訴。
對于淮南市毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)民政局是否具備提起刑事附帶民事訴訟的主體資格，特向我院請示。
上訴人(原審被告)：中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司明光市公司，住所地安徽省明光市池河大道35號。
上訴人(原審被告)：中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司滁州中心支公司，住所地安徽省滁州市瑯琊區(qū)南譙路中安大廈。
被上訴人(原審原告)：明光市民政局，住所地安徽省明光市廣場路77號。
被上訴人(原審被告)：王小東，男，1978年2月5日出生，漢族，住安徽省明光市林泉東巷3號33室。
2008年3月2日18時(shí)30分，王小東駕駛皖12/72628號變形拖拉機(jī)由司巷返回明光，途經(jīng)6104線986KM＋300M處時(shí)，將橫過馬路的行人“無名氏”當(dāng)場撞死。次日，明光市交警大隊(duì)發(fā)出尋尸啟示，刊登于《滁州日報(bào)》，但無結(jié)果。2008年3月6日，明光市交警大隊(duì)作出2008第021號交通事故認(rèn)定書，認(rèn)定王小東與“無名氏”負(fù)此次事故的同等責(zé)任。2008年3月14日，“無名氏”被火化。2008年3月17日，王小東與明光市交警大隊(duì)就此次交通事故達(dá)成調(diào)解協(xié)議，并制作了“交通事故損害賠償調(diào)解書”，王小東同意賠償死亡賠償金、喪葬費(fèi)合計(jì)166637.6元，雙方?jīng)]有對精神損害撫慰金進(jìn)行調(diào)解。
2007年4月18日，王小東作為被保險(xiǎn)人在太平洋財(cái)險(xiǎn)滁州支公司為皖12/72628號變形拖拉機(jī)投保了機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。2007年4月27日，王小東又為該車在人保財(cái)險(xiǎn)明光支公司處投保了第三者責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)限額為30萬元，同時(shí)約定負(fù)同等事故責(zé)任的免賠率為10%。
2009年7月7日，明光市人民檢察院向明光市民政局發(fā)出檢察建議書，認(rèn)為事故發(fā)生后，死者權(quán)益未得到保障，為維護(hù)流浪乞討人員及其家屬的合法權(quán)益，建議該局以原告身份提起訴訟。明光市民政局于2009年7月13日向安徽省明光市人民法院提起訴訟，請求判令各被告賠償死亡賠償金、喪葬費(fèi)、精神損害撫慰金合計(jì)214637.6元。
明光市人民法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體、或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。明光市民政局作為負(fù)責(zé)社會救助事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，為維護(hù)死者“無名氏”及其親屬的合法權(quán)益，避免“撞死無名氏白撞”的現(xiàn)象出現(xiàn)，根據(jù)明光市檢察院的建議，行使法律維權(quán)行為，符合公平正義的社會價(jià)值取向，因此，明光市民政局作為本案原告起訴，具有訴訟主體資格。根據(jù)事故認(rèn)定書的認(rèn)定，王小東負(fù)事故的同等責(zé)任，具有過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。由于本案肇事車輛已在人保財(cái)險(xiǎn)明光支公司和太平洋財(cái)險(xiǎn)滁州支公司分別投保了商業(yè)第三者責(zé)任險(xiǎn)和機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，所以上述兩保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)依據(jù)保險(xiǎn)合同在保險(xiǎn)限額范圍內(nèi)承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。王小東在事故發(fā)生后與明光市交警大隊(duì)達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，但該調(diào)解協(xié)議屬無效協(xié)議，因?yàn)槊鞴馐薪痪箨?duì)并非死者的利害關(guān)系人，也不享有向王小東主張賠償權(quán)利的法定職責(zé)，其既是事故處理人，又作為調(diào)解當(dāng)事人，身份不適格。由此，對該調(diào)解協(xié)議不予確認(rèn)。根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，結(jié)合王小東的過錯(cuò)程度，確定精神損害撫慰金為39000元。據(jù)此判決：一、中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司滁州中心支公司于判決生效后十日內(nèi)支付明光市民政局賠償款11萬元(其中，精神損害撫慰金39000元，死亡賠償金71000元)；二、中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司明光支公司于判決生效后十日內(nèi)支付明光市民政局賠償款72034.11元；三、王小東于判決生效后十日內(nèi)支付明光市民政局賠償款8003.79元。四、上述錢款由明光市民政局妥善保管；五、駁回明光市民政局的其他訴訟請求。
人保財(cái)險(xiǎn)明光支公司和太平洋財(cái)險(xiǎn)滁州支公司均提出上訴，認(rèn)為明光市民政局不是本案的適格訴訟主體，賠償精神撫慰金也不應(yīng)支持。
明光市民政局和被告王小東均認(rèn)為民政局是適格主體，要求維持原判。
滁州市中級人民法院對民政部門是否具有訴訟主體資格形成兩種意見：
第一種意見認(rèn)為：民政部門具有訴訟主體資格，可以作為本案原告提起訴訟，但精神損害撫慰金不應(yīng)當(dāng)支持。主要理由：本案屬公益性訴訟，同時(shí)并未損害被告的利益。
第二種意見認(rèn)為：民政部門不具有訴訟主體資格，應(yīng)當(dāng)駁回明光市民政局的訴訟請求。主要理由：1.受害人身份不明，故賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償項(xiàng)目不能確定，也可能存在其他的賠償項(xiàng)目；2.民政部門只能作為代理關(guān)系參與訴訟，但其既不是本案受害人的委托代理人，也不是受害人的法定代理人；3.受害人可能存在沒有繼承人的情形，即使存在繼承人，繼承人也存在放棄提起民事賠償訴訟權(quán)利的可能性，民政部門不能直接干涉公民的私權(quán)利；4.民政部門對受害人無任何付出，不具有利害關(guān)系。
張男男交通肇事案和王小東道路交通事故人身損害賠案均涉及到民政部門是否具有刑事附帶民事訴訟和民事訴訟原告主體資格問題，案經(jīng)我院審委會討論形成二種意見：
第一種意見(傾向性意見)認(rèn)為，無論是刑事附帶民事訴訟還是民事訴訟，民政部門均不具備主體資格。理由如下：
1.對于刑事附帶民事訴訟及民事訴訟的主體范圍，法律有明確的規(guī)定。刑訴法第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”。刑訴法解釋第84條規(guī)定：“人民法院受理刑事案件后，可以告知因犯罪行為遭受物質(zhì)損失的被害人(公民、法人和其他組織)、已死亡被害人的近親屬、無行為能力或者限制行為能力被害人的法定代理人，有權(quán)提起附帶民事訴訟”。由此可知，刑事附帶民事訴訟原告人只能是被害人或者是已死亡被害人的近親屬、以及無行為能力人或限制行為能力人的法定代理人。而民事訴訟原告，依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第108條之規(guī)定，起訴必須符合“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。據(jù)此，民政部門不是上述法律規(guī)定的有權(quán)提起附帶民事訴訟及民事訴訟的主體范圍。
2.王小東道路交通事故人身損害賠案中，民政局是依據(jù)民事訴訟法第15條之規(guī)定，即“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。民訴法該條規(guī)定中的機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位是支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴，而不是以自己名義代替受損害的單位或者個(gè)人向法院起訴。本案中民政局自己作為原告向法院起訴，不符合15條規(guī)定精神。
3.上述案件從債的角度分析系侵權(quán)之債，債的關(guān)系存在于相對人之間，侵權(quán)人與被侵權(quán)人之間產(chǎn)生相對的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而使被侵權(quán)人產(chǎn)生損害賠償請求權(quán)。民政局作為行政機(jī)關(guān)，與侵權(quán)人和被侵權(quán)人之間均不存在法律上的利害關(guān)系，與案件的各被告之間亦沒有法律上的利害關(guān)系，其作為原告提出損害賠償請求沒有依據(jù)亦違反債的產(chǎn)生的基本原理。
4.根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的相關(guān)規(guī)定，救助站向這些流浪人員提供的救助包括提供食物、住處、突發(fā)性的醫(yī)療救助、返回的交通便利和幫助與親屬或單位聯(lián)系，因此救助站實(shí)施的措施是被動的、臨時(shí)的，救助范圍是流浪人員的生活需要，不包括代表或代替這些人提起民事訴訟。上述兩個(gè)案件中，無名尸體只是身份不明，但其近親屬仍然可能是客觀存在的，只是其近親屬不知道其已經(jīng)因交通事故死亡，不知道自己的權(quán)利受到了侵害。無名尸體的近親屬提起附帶民事訴訟的權(quán)利仍然存在，且在20年最長訴訟時(shí)效期間內(nèi)。上述無名尸體的近親屬在知道權(quán)利受到侵害的2年內(nèi)仍有權(quán)提起訴訟。
5.由于被侵權(quán)人身份不明，賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償項(xiàng)目不能確定，如是否應(yīng)當(dāng)給付被撫養(yǎng)人生活費(fèi)等。如果現(xiàn)在判決，等被侵權(quán)人近親屬出現(xiàn)后，他們認(rèn)為該判決有誤，是應(yīng)當(dāng)再起訴，還是申訴(有無申訴權(quán)?)，如再起訴是否屬于“一事不再理”。并且本案還可能存在另一種情形，即被侵權(quán)人可能存在沒有繼承人或者繼承人放棄訴訟權(quán)利的情況。
6.民政局作為國家機(jī)關(guān)，主要履行的是行政管理職能，不宜過于主動參與公民個(gè)人的私權(quán)利。法律對公民權(quán)利的保護(hù)有多種途徑，作為國家行政機(jī)關(guān)對公民私權(quán)領(lǐng)域不應(yīng)過多干預(yù)。同時(shí)賦予民政部門起訴權(quán)違反了民訴法第13條規(guī)定的處分原則。在民事訴訟中當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自由支配自己的權(quán)利。這就將起訴權(quán)完全置于當(dāng)事人的處分范圍內(nèi)，法院不能強(qiáng)令當(dāng)事人起訴，當(dāng)事人以外的任何單位和個(gè)人無權(quán)提起訴訟程序。
第二種意見認(rèn)為：民政部門具有訴訟主體資格，其主要理由：
1.從維護(hù)社會公平正義的角度，民政部門作為原告，便于對受害人的利益進(jìn)行保護(hù)，且不影響社會公益和國家、集體和他人的合法權(quán)益。民政部門作為有社會救助義務(wù)的社會管理部門，有義務(wù)幫助受害人維護(hù)權(quán)利。
2.被侵權(quán)人是流浪乞討人員，屬于弱勢群體，雖然對民政部門代為訴訟沒有明確的法律依據(jù)，但有一定的法理基礎(chǔ)。即受害人權(quán)利受到侵害，侵權(quán)人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。民政部門代為訴訟，是為了防止日后被侵權(quán)人近親屬得不到賠償、侵權(quán)責(zé)任人逃避侵權(quán)責(zé)任。
3.民政局代為訴訟含有公益訴訟之意，蘊(yùn)含著一定的公益價(jià)值。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論對原告主體資格有著嚴(yán)格的限制，但隨著社會公共領(lǐng)域延伸及公共事務(wù)數(shù)量的增長，在起訴時(shí)要求起訴人和被起訴人都是實(shí)體法律關(guān)系的真正權(quán)利人和義務(wù)人是不切實(shí)際的，會造成諸多紛爭無法獲得司法救濟(jì)，權(quán)利得不到很好的保護(hù)。民政局為無名氏維權(quán)，實(shí)質(zhì)屬于公益行為，其一方面尊重了事故當(dāng)事人的生命權(quán)，實(shí)現(xiàn)了救助職能的廣泛化，另一方面也避免了惡性交通事故的侵權(quán)免于追究的尷尬。
另外，關(guān)于精神撫慰金的賠償問題，我院意見是無論是在刑事附帶民事訴訟中還是在民事訴訟中都不應(yīng)賠償。因?yàn)閺男淌赂綆袷略V訟講，最高人民法院有明確的規(guī)定，能夠提起損害賠償?shù)姆秶鷥H限于因犯罪行為遭受的物質(zhì)損失，精神損害不屬賠償范圍。從民事賠償案件講，也不應(yīng)予以支持。因?yàn)椋旱谝弧⒏鶕?jù)法律規(guī)定，精神撫慰金不能繼承也不發(fā)生債的轉(zhuǎn)移。第二、精神撫慰金有較強(qiáng)的人身依附性。第三、當(dāng)受害人本人或者死亡受害人的近親屬確實(shí)受到精神傷害且達(dá)到嚴(yán)重程度才能給予賠償。精神撫慰金數(shù)額是根據(jù)死亡和受傷害的程度進(jìn)行確定的。第四、雖然法律規(guī)定了受害人或者死亡受害人的近親屬有權(quán)主張精神撫慰金，但不能排除受害人及其近親屬對精神損害程度的舉證責(zé)任。而民政部門代為參與訴訟，死亡受害人近親屬是否受到精神損害現(xiàn)無法確定，民政部門也無法舉證。
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