最高人民法院關于侵權行為導致流浪乞討人員死亡，無賠償權利人或者賠償權利人不明的，民政部門能否提起民事訴訟的復函
(2010)民一他字第23號
安徽省高級人民法院：
你院〔2010〕皖刑他字第0034號、〔2010〕皖民一他字第0006號《關于被告人張男男交通肇事刑事附帶民事案及王小東道路交通事故人身損害民事賠償案有關問題的請示報告》收悉。經研究，答復如下：
流浪乞討人員因侵權行為導致死亡，無賠償權利人或者賠償權利人不明，在法律未明確授權的情況下，民政部門向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。已經受理的，駁回起訴。
此復
二〇一〇年十二月九日
安徽省高級人民法院關于被告人張男男交通肇事刑事附帶民事案及王小東道路交通事故人身損害民事賠償案有關問題的請示報告
(2010年8月16日 〔2010〕皖刑他字第0034號、〔2010〕皖民一他字第0006號)
近期，安徽省淮南市中級人民法院在審理張男男交通肇事刑事附帶民事訴訟一案中，安徽省滁州市中級人民法院在審理王小東道路交通事故人身損害民事賠償一案中，均就民政部門是否具有訴訟主體資格及精神損害撫慰金是否應予支持等問題陸續向我院請示。我院審判委員會討論認為上述案件屬于刑事、民事審判中出現的新問題，就如何適用法律問題，特向你院請示。現將兩個案件的基本情況和處理意見報告如下：
被告人張男男，男，1990年6月2日生，漢族，出租車駕駛員，安徽省鳳臺縣人，住鳳臺縣丁集鄉宋塘村張早隊289號。2009年7月6日因涉嫌犯交通肇事罪被淮南市公安局毛集分局刑事拘留，同年7月16日被逮捕。現羈押于鳳臺縣看守所。
附帶民事訴訟被告人湯敬松，男，1979年3月6日出生，漢族，安徽省鳳臺縣人，住鳳臺縣城關鎮青年路7-76。
附帶民事訴訟被告人張玉，男，1980年1月2日出生，漢族，安徽省鳳臺縣人，住鳳臺縣城關鎮峽石路13號1棟1單元501。
附帶民事訴訟被告人中國人民財產保險股份有限公司淮南市潘集區支公司。
2009年7月5日21時15分許，被告人張男男駕駛皖DT7116號出租車，由東向西行駛至S102線淮南市鳳臺縣毛集大壩路段時，碰撞到由北向南過馬路的一名流浪女性行人，致該行人當場死亡。事發后，張男男駕車逃離現場。經淮南市公安局交通警察支隊毛集大隊認定，張男男負此事故的全部責任。被告人張男男親屬于案發后主動提交賠償款人民幣8萬元。案發后，鳳臺縣人民檢察院于2009年9月27日向淮南市毛集社會發展綜合實驗區民政局發出監督起訴意見書，認為死亡的女性行人基本情況不詳，為保護死者的合法權益，建議毛集社會發展綜合實驗區民政局及時提出刑事附帶民事訴訟，要求張男男作出經濟賠償。
鳳臺縣人民法院經審理認為：附帶民事訴訟原告人毛集社會發展綜合實驗區民政局與本案沒有直接利害關系，也不是賠償權利人，故附帶民事訴訟原告人毛集社會發展綜合實驗區民政局系不符合條件的當事人。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規定，駁回毛集社會發展綜合實驗區民政局的起訴。毛集區民政局上訴提出：1.其提起刑事附帶民事訴訟系履行民政部門職責，鳳臺縣人民檢察院鳳檢監字(2009)第01號監督起訴意見書建議其作為原告人提起刑事附帶民訴訟。2.其代位訴訟、代位保管賠償款是為了使受害人合法權益得到切實保護。3.依據交通事故責任認定書認定，死者無名氏不承擔責任，故本案被告人和刑事附帶民事訴訟被告人均應依法承擔賠償責任。綜上，請求二審撤銷原審裁定，判令支持其上訴請求。
淮南市中級人民法院經審理認為一審刑事部分的判決認定事實清楚，證據確實充分。但對民政部門是否具有訴訟主體資格形成兩種意見：第一種意見認為：民政部門不具有訴訟主體資格，毛集區民政局不能作為附帶民事訴訟原告代替無名氏起訴。第二種意見認為：毛集區民政局可以作為附帶民事訴訟原告代替無名氏起訴。
對于淮南市毛集社會發展綜合實驗區民政局是否具備提起刑事附帶民事訴訟的主體資格，特向我院請示。
上訴人(原審被告)：中國人民財產保險股份有限公司明光市公司，住所地安徽省明光市池河大道35號。
上訴人(原審被告)：中國太平洋財產保險股份有限公司滁州中心支公司，住所地安徽省滁州市瑯琊區南譙路中安大廈。
被上訴人(原審原告)：明光市民政局，住所地安徽省明光市廣場路77號。
被上訴人(原審被告)：王小東，男，1978年2月5日出生，漢族，住安徽省明光市林泉東巷3號33室。
2008年3月2日18時30分，王小東駕駛皖12/72628號變形拖拉機由司巷返回明光，途經6104線986KM＋300M處時，將橫過馬路的行人“無名氏”當場撞死。次日，明光市交警大隊發出尋尸啟示，刊登于《滁州日報》，但無結果。2008年3月6日，明光市交警大隊作出2008第021號交通事故認定書，認定王小東與“無名氏”負此次事故的同等責任。2008年3月14日，“無名氏”被火化。2008年3月17日，王小東與明光市交警大隊就此次交通事故達成調解協議，并制作了“交通事故損害賠償調解書”，王小東同意賠償死亡賠償金、喪葬費合計166637.6元，雙方沒有對精神損害撫慰金進行調解。
2007年4月18日，王小東作為被保險人在太平洋財險滁州支公司為皖12/72628號變形拖拉機投保了機動車交通事故責任強制保險。2007年4月27日，王小東又為該車在人保財險明光支公司處投保了第三者責任保險，保險限額為30萬元，同時約定負同等事故責任的免賠率為10%。
2009年7月7日，明光市人民檢察院向明光市民政局發出檢察建議書，認為事故發生后，死者權益未得到保障，為維護流浪乞討人員及其家屬的合法權益，建議該局以原告身份提起訴訟。明光市民政局于2009年7月13日向安徽省明光市人民法院提起訴訟，請求判令各被告賠償死亡賠償金、喪葬費、精神損害撫慰金合計214637.6元。
明光市人民法院認為：根據《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規定，機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體、或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。明光市民政局作為負責社會救助事務的管理機關，為維護死者“無名氏”及其親屬的合法權益，避免“撞死無名氏白撞”的現象出現，根據明光市檢察院的建議，行使法律維權行為，符合公平正義的社會價值取向，因此，明光市民政局作為本案原告起訴，具有訴訟主體資格。根據事故認定書的認定，王小東負事故的同等責任，具有過錯，應當承擔相應的民事賠償責任。由于本案肇事車輛已在人保財險明光支公司和太平洋財險滁州支公司分別投保了商業第三者責任險和機動車交通事故責任強制保險，所以上述兩保險公司應當依據保險合同在保險限額范圍內承擔保險責任。王小東在事故發生后與明光市交警大隊達成了調解協議，但該調解協議屬無效協議，因為明光市交警大隊并非死者的利害關系人，也不享有向王小東主張賠償權利的法定職責，其既是事故處理人，又作為調解當事人，身份不適格。由此，對該調解協議不予確認。根據相關法律及司法解釋的規定，結合王小東的過錯程度，確定精神損害撫慰金為39000元。據此判決：一、中國太平洋財產保險股份有限公司滁州中心支公司于判決生效后十日內支付明光市民政局賠償款11萬元(其中，精神損害撫慰金39000元，死亡賠償金71000元)；二、中國人民財產保險股份有限公司明光支公司于判決生效后十日內支付明光市民政局賠償款72034.11元；三、王小東于判決生效后十日內支付明光市民政局賠償款8003.79元。四、上述錢款由明光市民政局妥善保管；五、駁回明光市民政局的其他訴訟請求。
人保財險明光支公司和太平洋財險滁州支公司均提出上訴，認為明光市民政局不是本案的適格訴訟主體，賠償精神撫慰金也不應支持。
明光市民政局和被告王小東均認為民政局是適格主體，要求維持原判。
滁州市中級人民法院對民政部門是否具有訴訟主體資格形成兩種意見：
第一種意見認為：民政部門具有訴訟主體資格，可以作為本案原告提起訴訟，但精神損害撫慰金不應當支持。主要理由：本案屬公益性訴訟，同時并未損害被告的利益。
第二種意見認為：民政部門不具有訴訟主體資格，應當駁回明光市民政局的訴訟請求。主要理由：1.受害人身份不明，故賠償標準、賠償項目不能確定，也可能存在其他的賠償項目；2.民政部門只能作為代理關系參與訴訟，但其既不是本案受害人的委托代理人，也不是受害人的法定代理人；3.受害人可能存在沒有繼承人的情形，即使存在繼承人，繼承人也存在放棄提起民事賠償訴訟權利的可能性，民政部門不能直接干涉公民的私權利；4.民政部門對受害人無任何付出，不具有利害關系。
張男男交通肇事案和王小東道路交通事故人身損害賠案均涉及到民政部門是否具有刑事附帶民事訴訟和民事訴訟原告主體資格問題，案經我院審委會討論形成二種意見：
第一種意見(傾向性意見)認為，無論是刑事附帶民事訴訟還是民事訴訟，民政部門均不具備主體資格。理由如下：
1.對于刑事附帶民事訴訟及民事訴訟的主體范圍，法律有明確的規定。刑訴法第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。刑訴法解釋第84條規定：“人民法院受理刑事案件后，可以告知因犯罪行為遭受物質損失的被害人(公民、法人和其他組織)、已死亡被害人的近親屬、無行為能力或者限制行為能力被害人的法定代理人，有權提起附帶民事訴訟”。由此可知，刑事附帶民事訴訟原告人只能是被害人或者是已死亡被害人的近親屬、以及無行為能力人或限制行為能力人的法定代理人。而民事訴訟原告，依據《中華人民共和國民事訴訟法》第108條之規定，起訴必須符合“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。據此，民政部門不是上述法律規定的有權提起附帶民事訴訟及民事訴訟的主體范圍。
2.王小東道路交通事故人身損害賠案中，民政局是依據民事訴訟法第15條之規定，即“機關、社會團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。民訴法該條規定中的機關、社會團體、企事業單位是支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴，而不是以自己名義代替受損害的單位或者個人向法院起訴。本案中民政局自己作為原告向法院起訴，不符合15條規定精神。
3.上述案件從債的角度分析系侵權之債，債的關系存在于相對人之間，侵權人與被侵權人之間產生相對的權利義務關系，從而使被侵權人產生損害賠償請求權。民政局作為行政機關，與侵權人和被侵權人之間均不存在法律上的利害關系，與案件的各被告之間亦沒有法律上的利害關系，其作為原告提出損害賠償請求沒有依據亦違反債的產生的基本原理。
4.根據國務院發布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的相關規定，救助站向這些流浪人員提供的救助包括提供食物、住處、突發性的醫療救助、返回的交通便利和幫助與親屬或單位聯系，因此救助站實施的措施是被動的、臨時的，救助范圍是流浪人員的生活需要，不包括代表或代替這些人提起民事訴訟。上述兩個案件中，無名尸體只是身份不明，但其近親屬仍然可能是客觀存在的，只是其近親屬不知道其已經因交通事故死亡，不知道自己的權利受到了侵害。無名尸體的近親屬提起附帶民事訴訟的權利仍然存在，且在20年最長訴訟時效期間內。上述無名尸體的近親屬在知道權利受到侵害的2年內仍有權提起訴訟。
5.由于被侵權人身份不明，賠償標準和賠償項目不能確定，如是否應當給付被撫養人生活費等。如果現在判決，等被侵權人近親屬出現后，他們認為該判決有誤，是應當再起訴，還是申訴(有無申訴權?)，如再起訴是否屬于“一事不再理”。并且本案還可能存在另一種情形，即被侵權人可能存在沒有繼承人或者繼承人放棄訴訟權利的情況。
6.民政局作為國家機關，主要履行的是行政管理職能，不宜過于主動參與公民個人的私權利。法律對公民權利的保護有多種途徑，作為國家行政機關對公民私權領域不應過多干預。同時賦予民政部門起訴權違反了民訴法第13條規定的處分原則。在民事訴訟中當事人有權在法律規定的范圍內，自由支配自己的權利。這就將起訴權完全置于當事人的處分范圍內，法院不能強令當事人起訴，當事人以外的任何單位和個人無權提起訴訟程序。
1.從維護社會公平正義的角度，民政部門作為原告，便于對受害人的利益進行保護，且不影響社會公益和國家、集體和他人的合法權益。民政部門作為有社會救助義務的社會管理部門，有義務幫助受害人維護權利。
2.被侵權人是流浪乞討人員，屬于弱勢群體，雖然對民政部門代為訴訟沒有明確的法律依據，但有一定的法理基礎。即受害人權利受到侵害，侵權人就應當承擔侵權責任。民政部門代為訴訟，是為了防止日后被侵權人近親屬得不到賠償、侵權責任人逃避侵權責任。
3.民政局代為訴訟含有公益訴訟之意，蘊含著一定的公益價值。傳統的訴權理論對原告主體資格有著嚴格的限制，但隨著社會公共領域延伸及公共事務數量的增長，在起訴時要求起訴人和被起訴人都是實體法律關系的真正權利人和義務人是不切實際的，會造成諸多紛爭無法獲得司法救濟，權利得不到很好的保護。民政局為無名氏維權，實質屬于公益行為，其一方面尊重了事故當事人的生命權，實現了救助職能的廣泛化，另一方面也避免了惡性交通事故的侵權免于追究的尷尬。
另外，關于精神撫慰金的賠償問題，我院意見是無論是在刑事附帶民事訴訟中還是在民事訴訟中都不應賠償。因為從刑事附帶民事訴訟講，最高人民法院有明確的規定，能夠提起損害賠償的范圍僅限于因犯罪行為遭受的物質損失，精神損害不屬賠償范圍。從民事賠償案件講，也不應予以支持。因為：第一、根據法律規定，精神撫慰金不能繼承也不發生債的轉移。第二、精神撫慰金有較強的人身依附性。第三、當受害人本人或者死亡受害人的近親屬確實受到精神傷害且達到嚴重程度才能給予賠償。精神撫慰金數額是根據死亡和受傷害的程度進行確定的。第四、雖然法律規定了受害人或者死亡受害人的近親屬有權主張精神撫慰金，但不能排除受害人及其近親屬對精神損害程度的舉證責任。而民政部門代為參與訴訟，死亡受害人近親屬是否受到精神損害現無法確定，民政部門也無法舉證。
